История
ВВЕДЕНИЕКонференция по пересмотру, состоявшаяся в ноябре 1975 г. под эгидой Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций (ЕЭК ООН), приняла Конвенцию МДП, 1975 г., которая вступила в силу в 1978 году. С тех пор Конвенция МДП остается одной из наиболее действенных международных транспортных конвенций и фактически единственной глобальной системой таможенного транзита. Основные идеи и принципы Конвенции МДП, 1975 г. и ее транзитного режима были положены в основу многих других транзитных систем, и, таким образом, прямо или косвенно, Конвенция МДП, 1975 г. Способствовала упрощению международных перевозок вообще и автомобильных в частности, причем не только в Европе и на Ближнем Востоке, но также в таких регионах, как Африка и Латинская Америка.
Каждый, кто путешествовал по дорогам Европы, знаком с табличкой TIR, прикрепленной к тысячам грузовиков и полуприцепов, использующих транзитную систему МДП. Для водителей, перевозчиков и грузоотправителей эта синяя табличка с белой надписью является своеобразным пропуском, упрощающим и ускоряющим международные дорожные перевозки.
Работа над созданием транзитной системы МДП началась под эгидой ЕЭК ООН вскоре после окончания Второй мировой войны. В 1949 г. Несколько европейских государств подписали первое Соглашение МДП. Успех этого регионального Соглашения предопределил принятие в 1959 г. Комитетом по внутреннему транспорту ЕЭК ООН первой редакции Конвенции МДП, вступившей в силу в 1960 г. Первая Конвенция МДП была доработана в 1975 г. с учетом накопленного в процессе ее использования опыта, технических достижений, изменений таможенных и транспортных правил.
Таким образом, опыт, приобретенный за первые 10-15 лет существования системы МДП, был использован для того, чтобы сделать ее еще более эффективной, менее сложной и то же время более безопасной с таможенной точки зрения. Другой причиной модификации Конвенции послужило появление в начале 60-х годов новых видов транспортного оборудования: контейнеров для морских перевозок, чуть позднее - контейнеров для обменных перевозок автомобильным и железнодорожным видами транспорта, предназначенных для повышения их эффективности.
Развитие подобных смешанных или мультимодальных перевозок привело к необходимости признания контейнера в качестве транспортной единицы, обеспечивающей при определенных условиях таможенную безопасность. Это также означало, что в рамках процедуры МДП грузы могли перевозиться не только автомобильным транспортом, как было раньше, но также железнодорожным, речным и даже морским видами транспорта при условии, что часть перевозки осуществляется дорожными транспортными средствами.
После вступления в силу Конвенция МДП, 1975 г. заменила собой прежнюю Конвенцию 1959 года. Тем не менее, бывшая Конвенция все еще остается в силе, поскольку одна из Договаривающихся сторон Конвенции МДП 1959 года (Япония) до сих пор не присоединилась к Конвенции МДП, 1975 г.
ЗОНА ДЕЙСТВИЯ
Конвенция МДП, 1975 г. доказала, что является одним из наиболее эффективных международных соглашений, разработанных под эгидой ЕЭК ООН. В настоящее время Конвенция МДП насчитывает 74 Договаривающихся сторон, включая Европейский союз (ЕС). Ее зона действия охватывает всю Европу и простирается до Северной Африки и Ближнего Востока. Интерес к Конвенции со стороны азиатских стран, имеющих представление о преимуществах этой глобальной системы таможенного транзита, показывает, что в обозримом будущем эти государства также могут начать применение Конвенции МДП. Кроме того, уже сегодня Договаривающимися сторонами являются Соединенные Штаты Америки, Канада, а также Чили и Уругвай (см. главу 3 Справочника по Конвенции МДП).
Об успехе системы МДП свидетельствует количество книжек МДП, выдаваемых ежегодно. Так, если в 1952 году было выдано чуть больше 3 тыс. книжек, то в 1960 г. их число увеличилось до 100 тыс., а в 1970 г. – до 800 тыс. В течении 1970-х и 80-х годов спрос на книжки МДП колебался между 500 и 900 тыс. в год. Это может быть объяснено расширением Европейского союза, который применяет на своей территории единую систему таможенного транзита. Вследствие этого, книжки МДП не используются для транзитных операций между государствами-членами ЕС.
В связи с расширением экономических связей между Восточной и Западной Европой, особенно после 1989 г., и последовавшим резким увеличением объема международных автомобильных перевозок число выданных книжек МДП превысило 1 млн. в 1992 году и превышает 3 млн. в 2013 году. Это означает, что ежедневно в 58 странах начинается около 10 тыс. операций МДП и границы пересекают свыше 50 тыс. грузовиков, следующих по процедуре МДП. Число транспортных компаний, допущенных национальными таможенными органами к перевозкам по книжкам МДП, превышает 34 тыс. в 2016 г. (подробности приведены в «Количество книжек МДП, выданных МСАТ различным национальным ассоциациям с 2001 по 2015 год "). В результате текущих проблем во внедрении Конвенции МДП в Российской Федерации с 2013 года, количество выданных книжек МДП упало до 1,5 миллиона в 2015 году.
Устойчивый успех транзитной системы МДП объясняется рядом особенностей режима МДП, который предоставляет в распоряжение перевозчиков и таможенных органов простую, гибкую, экономичную и безопасную процедуру таможенного транзита для международных перевозок товаров.
ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕ И ПРЕИМУЩЕСТВА
Системы таможенного транзита предназначены для максимального упрощения перевозки грузов под таможенными печатями и пломбами в международном торговом обороте и обеспечения необходимой таможенной безопасности и гарантий. Необходимым условием успешного функционирования любой транзитной системы является простота ее использования как для всех участников международных транзитных перевозок, так и для сотрудников таможенных органов. Таким образом, необходимо поддерживать разумный баланс между требованиями таможенных органов, с одной стороны, и перевозчиков, с другой.
Традиционно в ходе международной автомобильной перевозки таможенные органы государств транзита предъявляют к перевозимым грузам требования в соответствии с национальным законодательством. Эти требования могут отличаться друг от друга, однако зачастую предполагают досмотр грузов и транспортных средств при пересечении ими границы и обеспечение уплаты таможенных платежей (гарантия, залог, депозит и т. п.) для покрытия возможного бюджетного ущерба в случае нарушения правил перевозки транзитных грузов. Подобные меры, применяемые в каждом государстве транзита, ведут к значительным расходам перевозчиков, задержкам и простоям транспортных средств.
Система МДП была создана с целью уменьшить трудности, с которыми сталкиваются перевозчики, и в то же время предоставить в распоряжение таможенных органов международную систему контроля, способную заменить традиционные национальные процедуры и защитить при этом каждое государство транзита от нелегального ввоза грузов.
(a) Преимущества для таможенных органов
Процедура МДП, безусловно, дает преимущества таможенным органам, поскольку она позволяет сократить число требований, обычно предъявляемых национальным законодательством к перевозимым грузам. Она дает возможность избежать необходимости проведения трудоемкого и дорогостоящего с точки зрения оборудования физического досмотра в государствах транзита и свести такой контроль к проверке печатей, пломб и внешнего состояния грузового отделения или контейнера. Кроме этого, отпадает необходимость в применении национальных гарантий и ведении особой национальной документации.
Следует отметить и то, что международные транзитные операции осуществляются по одному транзитному документу - книжке МДП, что значительно снижает риск представления таможенным органам недостоверной информации.
При возникновении подозрений таможенные органы имеют право в любое время досмотреть грузы, перевозимые под таможенными печатями и пломбами, и, если необходимо, приостановить перевозку МДП и/или принять меры в соответствии с национальным законодательством. Ввиду жестких положений Конвенции МДП и заинтересованности всех таможенных служб и перевозчиков в их строгом применении, подобное вмешательство должно осуществляться в исключительных случаях. Как следствие, таможенные органы могут свести к минимуму обычные таможенные процедуры и направить свои ограниченные ресурсы на проведение специального выборочного контроля, основанного на оценке рисков и на имеющейся оперативной информации.
Исполнительный совет МДП (ИСМДП), как межправительственный орган, призван обеспечить надлежащее применение положений Конвенции всеми лицами, вовлеченными в процедуру МДП. Таможенные органы могут обращаться в ИСМДП за поддержкой и советом в случае каких-либо трудностей в применении Конвенции МДП на международном уровне. Кроме того, ИСМДП находится в распоряжении всех Договаривающихся сторон для координации и развития обмена оперативной и прочей информацией.
(b) Преимущества для транспортной отрасли
Преимущества Конвенции МДП для торговли и транспорта не менее очевидны. Грузы могут пересекать национальные границы с минимальным вмешательством со стороны таможенных органов. Устраняя традиционные препятствия на пути движения грузов, система МДП способствует развитию международной торговли. Она обеспечивает значительную экономию средств на транспортные расходы за счет сокращения задержек в пути.
Кроме того, международная цепь гарантий Конвенции МДП предоставляет относительно простой доступ к необходимым гарантиям, которые являются необходимым условием для того, чтобы транспортная отрасль и торговля могли воспользоваться преимуществами систем таможенного транзита.
Наконец, уменьшение препятствий, связанных с таможенным контролем на пути движения международных грузов, предоставляет экспортерам и импортерам свободу в плане выбора вида транспорта, наиболее подходящего для удовлетворения их потребностей.
БУДУЩЕЕ СИСТЕМЫ МДП
(a) Применение системы МДП во всем мире
Для того, чтобы сделать систему МДП как можно более доступной для всех желающих ее использовать, она рекламируется под эгидой Организации Объединенных Наций. В 1984 году Экономический и социальный совет ООН принял резолюцию (1984/79), в которой всем странам мира рекомендовано изучить вопрос о возможности присоединения к Конвенции МДП и ее применения. Более того, международным межправительственным и неправительственным организациям, в частности, региональным комиссиям ООН, система МДП рекомендована для распространения в качестве универсальной системы таможенного транзита.
В соответствии с указанной резолюцией проводится работа по расширению зоны действия Конвенции МДП за пределы нынешних 74 Договаривающихся сторон. С этой целью в Европе, Азии и на Ближнем Востоке регулярно проводится ряд региональных и субрегиональных семинаров и практикумов для ознакомления правительственных органов, транспортной отрасли и торговли с возможностями Конвенции.
Постоянно предпринимаются усилия по внедрению системы МДП в большее число стран Азии, северной Африки и Ближнего Востока. Этим занимаются, в частности, секретариат ЕЭК ООН, а также секретариаты Экономических и социальных комиссий ООН для стран Азии и Тихого океана (ЭСКАТО) и для стран Западной Азии (ЭСКЗА), которые ведут работу по распространению системы МДП как одного из важнейших условий эффективных дорожных перевозок в Азии и на Ближнем Востоке. Эти усилия находят поддержку со стороны различных международных организаций и финансовых институтов таких, например, как Европейская комиссия, Всемирный банк, Азиатский банк экономического развития или Организация экономического сотрудничества, считающих, что система МДП является важным фактором облегчения автомобильных перевозок в части их касающейся.
(b) Система МДП и электронная обработка информации
В последние годы замена бумажных носителей на электронные приобретает повсеместный характер, что имеет важное значение как для таможенных органов, так и для транспортных операторов. Эта тенденция к компьютеризации все больше и больше затрагивает таможенные процедуры и документы, применяемые таможенными органами.
Таможенные органы сталкиваются с очень сложной ситуацией. С одной стороны, они должны строго руководствоваться законодательством, которое вменяет им в обязанность пополнять казну и следить за перемещением грузов в международном торговом обороте, пресекая возможные нарушения. С другой стороны, таможенные органы постоянно подвергаются критике со стороны коммерческих и транспортных организаций за нежелание идти на упрощение таможенных формальностей, что, естественно, сдерживает товарооборот.
Принимая во внимание немногочисленный личный состав таможенных органов и все более изощренные методы таможенных нарушений и контрабанды, единственным разумным способом повышения эффективности таможенного контроля представляется переход к национальным и международным процедурам, использующим последние технические достижения и электронную обработку информации.
Договаривающиеся стороны включили компьютеризацию процедуры МДП в этап III процесса пересмотра Конвенции. Страны признают тот факт, что компьютеризация МДП является неизбежной ввиду:
- непрерывных достижений научно-технического прогресса, основанных на технологиях Интернета и смарт-карт и оказывающих влияние на международные перевозки и торговлю;
- все возрастающей потребности повысить эффективность таможенных и торговых процедур;
- борьбы с таможенными нарушениями, которая должна вестись самыми современными и эффективными средствами.
Учитывая большое число Договаривающихся сторон и различия в их административной структуре, любая компьютеризованная система должна быть очень гибкой и децентрализованной и действовать на основе ограниченного набора международных стандартов, таких как создание международной центральной базы данных под контролем таможенных органов и управление таможенными данными о гарантиях. Это весьма непростая и вместе с тем увлекательная задача, решение которой должно обеспечивать необходимый уровень взаимодействия с существующими информационными системами в области процедуры МДП. Не вызывает сомнений то, что система МДП должна идти в ногу с последними достижениями в области методов электронной обработки данных, которые уже в значительной степени изменили и все больше будут изменять и дальше существующие таможенные, транспортные и торговые процедуры. В противном случае режим МДП и, в особенности, его бумажная книжка превратятся в тормоз развития транспорта и торговли и подорвут эффективность таможенного оформления и контроля.
Данный вызов должен быть решен всеми Договаривающимися сторонами Конвенции МДП, национальными и международными организациями, а также задействованной транспортной отраслью.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Режим МДП, созданный 60 лет назад, оказался высокоэффективной процедурой международного таможенного транзита и сыграл важную роль в развитии международной торговли и транспортного сообщения как внутри Европы, так и между Европой и остальными регионами мира.
В связи с ускоренным ростом объема перевозок Западной и Восточной Европы, система МДП сталкивается с новыми проблемами, необычными по размаху. Вследствие политических, экономических и социальных перемен, произошедших в государствах региона, а также из-за значительного повышения уровня пошлин и налогов таможенные органы столкнулись с невиданным ранее ростом числа таможенных правонарушений и контрабанды.
Более того, контроль за применением системы МДП создает дополнительные проблемы для национальных таможенных служб, которым в некоторых случаях не хватает нужного опыта и достаточного количества квалифицированного персонала.
Стремясь избежать нежелательных последствий, правительства некоторых государств и другие ключевые участники системы МДП иногда применяют односторонние меры, например, требуют дополнительные гарантии для транзитных операций МДП либо исключают из процедуры МДП определенные категории товаров, что не соответствует ни тексту, ни духу Конвенции.
Если подобные меры и способны улучшить положение дел на короткое время, то их систематическое использование не только заставит другие государства занять такую же позицию, но и увеличит стоимость международных перевозок и даже может привести к полному развалу транзитной системы МДП без создания какой- либо жизнеспособной альтернативы.
Конвенция МДП содержит набор предохранительных мер для защиты законных интересов таможенных органов, например, сопровождение, установление транзитных маршрутов и сокращение срока транзита. Дополнительные меры могут быть приняты по желанию Договаривающихся сторон.
Комплексные и взвешенные решения могут быть найдены лишь совместными и слаженными усилиями всех Договаривающихся сторон Конвенции МДП. Форумами для сотрудничества и согласования позиций служат Исполнительный совет МДП, ЕЭК ООН и Рабочая группа по таможенным вопросам, связанным с транспортом (WP.30). Опыт показывает, что решение многих проблем, возникающих при применении Конвенции МДП, может быть найдено в рамках рабочих органов Конвенции МДП и ЕЭК ООН.
Цель секретариатов ЕЭК ООН и МДП состоит в продолжении работы в избранном направлении и в создании надежного международного механизма для дальнейшего совершенствования взаимодействия между Договаривающимися сторонами Конвенции МДП и транспортной отраслью. Необходимо постоянно развивать законодательную базу транзитной системы МДП и рационализировать ее работу таким образом, чтобы она всегда отвечала требованиям и транспортной отрасли, и таможенных органов.
ООН, как всемирная организация и депозитарий Конвенции МДП, предоставляет услуги по управлению Конвенцией и внесению в нее необходимых изменения. Практика показывает, что Конвенция МДП, являясь частью работы ЕЭК ООН по упрощению транспортного сообщения, служит интересам всех ее участников - таможенных органов и перевозчиков. Все это позволяет надеяться, что Конвенция МДП будет успешно работать и в будущем.